繼全國(guó)人大審議通過預算法修正案之後，《國(guó)務(wù)院關于加強地方政府性債務(wù)管理(lǐ)的意見》（以下簡稱43号文(wén)）公布，表明新(xīn)一屆政府在地方政府債務(wù)管理(lǐ)上已經形成較為(wèi)明确的政策框架和綱領，在新(xīn)的政策框架下，如何解讀相關政策？如何看待存量城投債的信用(yòng)能(néng)力以及未來城投投資策略問題？下面我将圍繞市場關心的問題展開讨論。

一、分(fēn)析之前，首先有幾個概念要厘清一下：

1、原地方政府性債務(wù)範圍的界定

因為(wèi)43号文(wén)明确在存量債務(wù)處置中：以2013年政府性債務(wù)審計結果為(wèi)基礎，結合審計後債務(wù)增減變化情況，經債權人與債務(wù)人共同協商确認，對地方政府性債務(wù)存量進行甄别。

所以原地方政府性債務(wù)的範圍界定依據應該是2013年的審計結果。

按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關于做好全國(guó)政府性債務(wù)審計工作(zuò)的通知（國(guó)辦發明電(diàn)【2013】20号）》，2013年地方政府性債務(wù)審計範圍包括：

（1）地方政府負有償還責任的債務(wù)增長(cháng)情況。是指地方政府（含政府部門和機構，下同）、經費補助事業單位、公用(yòng)事業單位、政府融資平台公司和其他(tā)相關單位舉借，确定由财政資金償還的債務(wù)。一是地方政府債券、國(guó)債轉貸、外債轉貸、農業綜合開發借款、其他(tā)财政轉貸債務(wù)中确定由财政資金償還的債務(wù)。二是政府融資平台公司、政府部門和機構、經費補助事業單位、公用(yòng)事業單位及其他(tā)單位舉借、拖欠或以回購(gòu)（BT）等方式形成的債務(wù)中，确定由财政資金（不含車(chē)輛通行費、學(xué)費等收入）償還的債務(wù)。三是地方政府糧食企業和供銷企業政策性挂賬。

（2）地方政府負有擔保責任的債務(wù)增長(cháng)情況。是指因地方政府提供直接或間接擔保，當債務(wù)人無法償還債務(wù)時，政府負有連帶償債責任的債務(wù)。一是政府融資平台公司、經費補助事業單位、公用(yòng)事業單位和其他(tā)單位舉借，确定以債務(wù)單位事業收入（含學(xué)費、住宿費等教育收費收入）、經營收入（含車(chē)輛通行費收入）等非财政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔保的債務(wù)。二是地方政府舉借，以非财政資金償還的債務(wù)，視同政府擔保債務(wù)。

（3）地方政府可(kě)能(néng)承擔一定救助責任的其他(tā)相關債務(wù)（以下簡稱其他(tā)相關債務(wù)）增長(cháng)情況。是指政府融資平台公司、經費補助事業單位和公用(yòng)事業單位為(wèi)公益性項目舉借，由非财政資金償還，且地方政府未提供擔保的債務(wù)（不含拖欠其他(tā)單位和個人的債務(wù)）。政府在法律上對該類債務(wù)不承擔償債責任，但當債務(wù)人出現債務(wù)危機時，政府可(kě)能(néng)需要承擔救助責任。

（4）通過新(xīn)的舉債主體(tǐ)和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。即在上述三類債務(wù)範圍之外，通過新(xīn)的舉債主體(tǐ)和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。一是全額撥款事業單位為(wèi)其他(tā)單位提供直接或間接擔保，且由非财政資金償還的政府負有擔保責任的債務(wù)。二是政府融資平台公司、經費補助事業單位和公用(yòng)事業單位通過融資租賃、集資、回購(gòu)（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等新(xīn)的方式形成，用(yòng)于非市場化方式運營的公益性項目，由非财政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他(tā)相關債務(wù)。三是國(guó)有獨資或控股企業（不含地方政府融資平台公司）、自收自支事業單位等新(xīn)的舉債主體(tǐ)，通過舉借、融資租賃、集資、回購(gòu)（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用(yòng)于公益性項目，由非财政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他(tā)相關債務(wù)。

其中新(xīn)的舉債主體(tǐ)用(yòng)于公益性項目的債務(wù)僅包括用(yòng)于交通運輸（鐵路、公路、機場、港口等）、市政建設（地鐵、城市道路、公共交通、廣場、文(wén)體(tǐ)場館、綠化、污水及垃圾處理(lǐ)等）、保障性住房、土地收儲整理(lǐ)等的債務(wù)，不包括企業法人和自然人投資完全按市場化方式運營項目形成的債務(wù)。

2、政府性債務(wù)、政府債務(wù)和政府或有債務(wù)。

43号文(wén)中多(duō)次出現：政府債務(wù)、政府性債務(wù)和政府或有債務(wù)，因此，我們要明确政府債務(wù)、政府性債務(wù)和政府債務(wù)的區(qū)别和相互關系。

政府性債務(wù)包括：政府負有償還責任、政府負有擔保責任、可(kě)能(néng)有一定救助責任的債務(wù)。如果按照2013年審計結果就是表1所涵蓋的内容。

其中，政府負有償還責任的債務(wù)即政府債務(wù)，政府債務(wù)以外的政府性債務(wù)統稱政府或有債務(wù)。

3、公益性問題

預算法修正案規定舉借的債務(wù)隻能(néng)用(yòng)于公益性資本支出，不得用(yòng)于經常性支出。按照43号文(wén)規定，地方政府舉債融資機制主要針對公益性事業。那麽何謂公益性是投資者和金融機構都需要注意的一個問題。

目前已有的相關文(wén)件資料中對于公益性的定義有一下幾種：

（1）發改委在審核發行企業債中對于平台債和産業債的分(fēn)類認定中規定：

公益性項目是指為(wèi)社會公共利益服務(wù)、不以盈利為(wèi)目的，且不能(néng)或不宜通過市場化方式運作(zuò)的政府投資項目。公益性項目包含但不限于以下幾類：

①城市開發、基礎設施建設項目：包括城市基礎設施建設、市政建設、園區(qū)開發、建設等；

②土地開發項目：包括土地整理(lǐ)、土地儲備管理(lǐ)等；

③公益性住房項目：包括棚戶區(qū)改造、保障房、安(ān)居房、安(ān)置房、經濟适用(yòng)房、廉租房等；

④公益性事業：包括垃圾、污水處理(lǐ)、環境整治、水利建設等。

準公益性項目是指為(wèi)社會公共利益服務(wù)，雖不以盈利為(wèi)目的但可(kě)産生較穩定的經營性收入的政府投資項目。準公益性項目包含但不限于以下幾類：

①公共服務(wù)項目：包括供水、供電(diàn)（電(diàn)力）、供氣、供熱等；

②公共交通建設運營項目：包括高速公路投資運營、鐵路、港口、碼頭、機場（民(mín)航）建設運營、軌道交通建設運營、城市交通建設運營等。

（2）《關于貫徹國(guó)務(wù)院加強地方政府融資平台公司管理(lǐ)通知》财預【2010】412号文(wén)

“公益性項目”是指為(wèi)社會公共利益服務(wù)、不以盈利為(wèi)目的，且不能(néng)或不宜通過市場化方式運作(zuò)的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科(kē)研、義務(wù)教育、保障性安(ān)居工程等基本建設項目

（3）《國(guó)務(wù)院辦公廳關于做好全國(guó)政府性債務(wù)審計工作(zuò)的通知》（國(guó)辦發明電(diàn)【2013】20号）

公益性項目包括交通運輸（鐵路、公路、機場、港口等）、市政建設（地鐵、城市道路、公共交通、廣場、文(wén)體(tǐ)場館、綠化、污水及垃圾處理(lǐ)等）、保障性住房、土地收儲整理(lǐ)等。

從以上政府規定中，明确都提到屬于公益性的隻有：市政道路、公共交通、保障性住房。

所以對于公益性的定義目前尚無統一規範，還需要等待相關政策細則的明确。

二、按照新(xīn)預算法和43号文(wén)規定，規範的地方政府融資機制

規範的地方政府舉債融資機制僅限于：政府舉債、PPP（即政府和社會資本合作(zuò)）和規範的或有債務(wù)。

1、政府舉債

政府債務(wù)隻能(néng)通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借，規定主體(tǐ)僅限省級政府，省級以下無舉債權，市縣可(kě)由省級政府代為(wèi)舉借。

政府債務(wù)舉債：用(yòng)途限定（隻能(néng)用(yòng)于公益性資本支出和适度歸還存量債務(wù)，不得用(yòng)于經常性支出）、規模控制（财政部測算、國(guó)務(wù)院确定、人大批準）、預算管理(lǐ)（分(fēn)類納入管理(lǐ)）

政府舉債以政府債券形式，按照公益性事業有無收益分(fēn)為(wèi)一般債券和專項債券。

2、PPP

43号文(wén)規定：鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營，政府通過特許經營權、合理(lǐ)定價、财政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長(cháng)期穩定收益。政府不承擔投資者或特别目的公司的償債責任。

社會資本獨自或者與政府共同成立特别目的公司（以下簡稱SPV）進行公司建設和運營合作(zuò)項目，投資者或SPV可(kě)以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資産證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。

3、規範的或有債務(wù)

43号文(wén)規定：剝離融資平台公司政府融資職能(néng)，融資平台公司不得新(xīn)增政府債務(wù)。地方政府新(xīn)發生或有債務(wù)，要嚴格限定在依法擔保的範圍内，并根據擔保合同依法承擔相關責任。

地方政府依法擔保範圍：

《中華人民(mín)共和國(guó)擔保法》（1995年）是規定和約束擔保行為(wèi)的根本法律。它規定的擔保方式包括保證、抵押、質(zhì)押、留置和定金。

該法第八條規定：“國(guó)家機關不得為(wèi)保證人，但經國(guó)務(wù)院批準為(wèi)使用(yòng)外國(guó)政府或者國(guó)際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。

保證是指保證人和債權人約定，當債務(wù)人不履行債務(wù)時，保證人按照約定履行債務(wù)或者承擔責任的行為(wèi)。

《新(xīn)預算法》規定：除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為(wèi)任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔保。

由此可(kě)見，地方政府依法擔保範圍僅限經國(guó)務(wù)院批準為(wèi)使用(yòng)外國(guó)政府或者國(guó)際經濟組織貸款進行轉貸的擔保行為(wèi)。

而且進一步根據預算法和43号文(wén)可(kě)以合理(lǐ)推測，政府融資行為(wèi)僅限于公益性項目，不同融資方式是圍繞的投資項目的運作(zuò)方式、公益性和收益性來考慮。從政府自身控制債務(wù)的角度出發，能(néng)夠市場化運作(zuò)的，一定會市場化；無法完全市場化的就考慮政府舉債和PPP來運作(zuò)。

三、規範的政府性債務(wù)範圍

根據預算法和43号文(wén)，不考慮現有的政府性債務(wù)存量處置，結合規範的政府舉債融資機制，未來規範的政府性債務(wù)範圍如下：

其中需要特别注意的是，43号文(wén)明确規定：