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注意：43号文(wén)或将改變中國(guó)！

作(zuò)者：admin 浏覽量：發布時間：2014-10-23 返回上級

導讀

不僅僅因為(wèi)它要解決沉珂已久、但是曆史價值亦不可(kě)低估的地方債堰塞湖(hú)問題，還因為(wèi)，這或将是塑成中央、省部、市縣、鎮、村五級行政體(tǐ)制的一個關鍵節點；或将成為(wèi)由經濟體(tǐ)制改革，而促成“政制”改革的一個扳手；或将很(hěn)大程度上改變影響中國(guó)數十年的“市長(cháng)經濟”。

43号文(wén)到底明說了什麽？

43号文(wén)，首要目标是治理(lǐ)地方債。

媒體(tǐ)報道，這份名為(wèi)《地方政府性存量債務(wù)清理(lǐ)處置辦法(征求意見稿)》已于日前下發至地方财政部門。《辦法》規定：截至2014年底的存量債務(wù)餘額應在2015年1月5日前上報；将存量債務(wù)分(fēn)類納入預算管理(lǐ)；統籌财政資金優先償還到期債務(wù)；2016年起隻能(néng)通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。

其中比較關鍵的幾個點包括：

鎖定存量，堰塞湖(hú)不能(néng)擴大。鎖定後的政府債務(wù)及或有債務(wù)存量債務(wù)餘額隻減不增，除正常清償外，債務(wù)數據不得調整。

納入預算管理(lǐ)，财務(wù)公開。地方各級政府要将鎖定後的政府債務(wù)及或有債務(wù)情況及時向同級人大或其常委會報告，并按照信息公開有關要求及時向社會公開。鎖定債務(wù)餘額後，地方各級政府、各部門、各債務(wù)單位要将政府存量債務(wù)分(fēn)類納入預算管理(lǐ)。

拟定償債順序，近乎于為(wèi)地方政府資金建立财務(wù)制度。按照規定，一般公共預算可(kě)償債财力不足以償還到期一般債務(wù)的，可(kě)調入政府性基金預算資金和國(guó)有資本經營預算資金償還；政府性基金預算可(kě)償債财力不足以償還到期專項債務(wù)的，可(kě)調入國(guó)有資本經營預算資金償債——這等于要提前把地方政府各項收入納入企業一樣的财務(wù)制度。

分(fēn)類管理(lǐ)，不兜底。對于公益性（如棚改區(qū)）、商業性做了比較徹底的劃分(fēn)，城投債一分(fēn)為(wèi)二，商業性的必然要引入BOT、PPP等方式處理(lǐ)——但是，也意味着如果沒私營企業參與就必須壓縮相關投入，這樣才更能(néng)接近市場定價。

一言以蔽之，公益的歸公益，市場的歸市場，誰家孩子誰抱，18萬億地方債已經擺上案闆等待處置了。

43号文(wén)到底暗藏了什麽?

弦外之音往往比字面意思更為(wèi)重要，43号文(wén)暗含了什麽？

第一，市長(cháng)們被削權了。

過去很(hěn)多(duō)市長(cháng)也做市場，房地産與賣地收入是第一大資金來源，城投債、地方融資平台是關鍵經營平台。客觀講，這種市級競争機制促進各地政府大力招商引資、基建上大幹快上，對經濟發展起了不小(xiǎo)的正面促進作(zuò)用(yòng)。

但是，随着大、中、小(xiǎo)城市基本建設趨于尾聲，各大行業趨于産能(néng)過剩，生産力紅利日趨減少，未來的發展主要要靠産業升級、科(kē)技(jì )創富，這是前期勞動力密集、資本密集方式所不能(néng)解決的，市長(cháng)們也無能(néng)為(wèi)力；同時，越來越高的地方債務(wù)帶來的風險正在日益增大，賣地收入難以為(wèi)繼，市長(cháng)們為(wèi)了創造GDP而繼續加大資本投入必将導緻債務(wù)風險爆炸。

當市長(cháng)搞經濟弊大于利的時候，其曆史使命必将走向終結。

第二，地方政府“三元化”裂變。

過去地方政府的職能(néng)可(kě)以看作(zuò)是三個組成部分(fēn)，部分(fēn)管理(lǐ)與服務(wù)職能(néng)，主要是經典的行政職能(néng)，如公安(ān)、社保，也就是“小(xiǎo)政府”；部分(fēn)事業單位職能(néng)，如教育、醫(yī)療，也就是中政府；還有部分(fēn)大政府，如招商引資、城市建設。未來的裂變方向是這三種身份分(fēn)裂，完善小(xiǎo)政府相關職能(néng)，事業單位部分(fēn)企業化、部分(fēn)政府化，而大政府的智能(néng)盡量都市場化。

這種身份的變化影響至深，難度極大，為(wèi)曆朝曆代所頭疼。因為(wèi)，中央和地方向來是競合關系，如果地方尾大不掉終成諸侯，如果地方無利則發展動力不足，精(jīng)英階層何必當官？所以經常是一抓就死，一放就亂。

所以，以個人判斷，大、中、小(xiǎo)政府的職能(néng)要劃分(fēn)清晰，是為(wèi)了科(kē)學(xué)管理(lǐ)；同時，也必須提升相關官員、國(guó)企高管的薪資待遇，并建立類似歐美的“旋轉門”——反腐在先，制度化其次，最後就是等效的激勵措施。

但是，僅就地方行政長(cháng)官來說，其權利被削除之大，也可(kě)能(néng)是中國(guó)自秦代以來最大的一次（考慮到紀委将有上一級派駐，其權利所剩更少）。最終，市一級政府将形成行政權（市長(cháng)）、地方國(guó)有企業CEO（含原來屬于地方政府的新(xīn)型PPP混合所有制企業）、地方紀委法院、地方國(guó)資委（或由省一級管理(lǐ)）等近乎并立的權力結構。這種結構與省、部、央企結構類似，是一種更為(wèi)現代化的結構。

第三，中央政府收權，或對應發放數萬億特别國(guó)債、基金。

自分(fēn)稅制改革之後，中央政府已經對财權部分(fēn)上收，跑部錢進、區(qū)域調劑皆需以此為(wèi)基礎；但是，接下來，地方政府失去了地方融資平台的擴張大權，土地出讓收入又減少了（相對與經濟增速，未必是絕對值），自然應該管理(lǐ)的事情也不能(néng)那麽多(duō)了——削權與減事要結合。

所以，你看到，近期圍繞棚戶區(qū)建設，以國(guó)家信用(yòng)為(wèi)之背書，這等于把地方債務(wù)、權責一起移交中央，是為(wèi)乾坤大挪移（所謂公益性支出）；同時，未來教育、醫(yī)療等各項支出亦将不同程度由中央垂直管理(lǐ)與地方管理(lǐ)結合（所謂事業型支出）；而社保、環保等可(kě)能(néng)與當地稅收更直接的挂鈎，市長(cháng)由“投資發展城市”變為(wèi)“運營服務(wù)城市”，市長(cháng)經濟體(tǐ)制不複成為(wèi)主流。

同時，目前諸多(duō)存量債務(wù)僅靠地方政府也不可(kě)能(néng)自己消化完成，勢必需要重要做統一的制度安(ān)排。中央對其中具有公益性的、将來屬于中央的債務(wù)進行徹底剝離，發行特别國(guó)債打包處理(lǐ)，以中央信用(yòng)償還可(kě)能(néng)是最佳選擇；而對于那些明确應屬于地方屬性的，部分(fēn)通過地方AMC處理(lǐ)掉，部分(fēn)将來有省一級政府統籌，量力為(wèi)出。

究其根本就是諸多(duō)縣市長(cháng)對于發展經濟已經沒有太大助力（直轄市、單列市等情況有所不同），需要新(xīn)的制度安(ān)排。

後續連鎖影響有多(duō)大？

所以，我們看到，43号文(wén)本身的影響或許沒那麽大，但是背後的連鎖反應還會有很(hěn)多(duō)，是窺探後續改革的窗口。我們簡單推演後包括：

債務(wù)拆彈。中國(guó)過去這些年，在快速發展過程中也埋藏了很(hěn)多(duō)炸彈，或者說堰塞湖(hú)，地方政府18萬億的債務(wù)無疑是最大的，這次改革的直接效果就是要拆彈。拆彈後，公益性部分(fēn)由中央政府埋單，市場性的由市場承擔，剩餘部分(fēn)由地方政府、省政府承擔。

财政體(tǐ)制改革與事權轉移。地方财權上收，公益性事權上收後，地方小(xiǎo)政府化，地方企業公私合營，财政體(tǐ)制亦将配套改革。如資源稅、環境稅、房地産稅等都有鮮明區(qū)域特色。

條大于塊。以部委、央企為(wèi)代表的條條，将會日益強于以地方政府為(wèi)代表的塊塊，未來央企、地方國(guó)企的作(zuò)用(yòng)不是要弱化而是要強化。

行政等級縮減。中國(guó)的很(hěn)多(duō)為(wèi)題都是由于國(guó)家太大造成的，過往多(duō)達16級的管理(lǐ)體(tǐ)制是問題核心，現在，行政等級有望縮減到國(guó)家、省部直轄市與央企、縣市與地方國(guó)企、鎮、村等五級，這将近乎于漢唐時期，管理(lǐ)效率有望明顯提升。

同級半徑擴大與簡政放權。當然，這也會造成一個問題，就是同一級的管理(lǐ)半徑太大，難以橫向溝通，這就需要：第一，簡政放權，把很(hěn)多(duō)市場可(kě)以做好的放給市場，僅僅做監管者；第二，成立類似中央的小(xiǎo)組制，或者叫參謀長(cháng)聯席會議制，不能(néng)隻有群策群力但沒人負責；第三，要加強群衆參政議政，有些地方必須要民(mín)衆自決，這點可(kě)能(néng)最難。

省部、縣市、村鎮智能(néng)重新(xīn)定位。在過去這些年，省一級的職能(néng)總體(tǐ)上是在弱化的，因為(wèi)它财權在上，事權在下，人事權也不夠明朗；當省一級直管縣之後，且上收市一級發債權之後，省這一級是要做強的，同時弱化市長(cháng)權力後，部一級向下的通道也應該會打開。同時，縣市的權力結構有望下移，走親民(mín)路線(xiàn)，就是要深入到本地村鎮；而村鎮的權力會集中化，以前多(duō)年很(hěn)多(duō)處于廢棄狀态。

地方企業改革重構。地方政府的權力削弱之後，地方企業的改革應該也會順承發生，特别是很(hěn)多(duō)地方政府是地方國(guó)企改革的障礙，可(kě)以想見，央企也好，地方企業自身跨區(qū)兼并合作(zuò)也好，省部級企業的垂直整合也好，将會提速。

中國(guó)經濟動力重置。在過去中國(guó)的經濟增長(cháng)動力，主要是民(mín)衆自發（特别是教育進步）、中央推動、地方政府經營三力合一；在新(xīn)形勢下，地方政府的權力削弱後，中央政府在微觀項目上的弱化之後，仍然會參與到重要的國(guó)家資本主義項目，如芯片、新(xīn)能(néng)源、航空等。但是這種動力機制會更加安(ān)全，不會擴大國(guó)家風險，也更适合未來全球化競争。

我們預計，在18大三中全會300多(duō)項改革清單中，這一環的改革牽扯極廣，複雜性很(hěn)高，可(kě)以視為(wèi)位居前列的重要制度安(ān)排。但是，既然反腐、房地産改革等硬骨頭也能(néng)啃，似乎我們也可(kě)以期待該項改革已經箭在弦上——43号文(wén)或為(wèi)引信，發行數萬億特别國(guó)債讓地方政府一次性減負也是其中必不可(kě)少的前置性手段。

這是一次面向未來30年的制度改革，此為(wèi)預測，以觀後效。